В соответствии с Конституцией РЮО 2001 года, вся власть в республике принадлежит народу, который является носителем суверенитета и единственным источником государственной власти (п.2 ст.1). Важнейшей формой осуществления народом государственной власти является референдум. Референдумы в РЮО проводятся на основе всеобщего, равного и прямого избирательного права при тайном голосовании, посредством которого принимаются решения республиканского и местного уровня. Государство гарантирует свободное волеизъявление граждан на выборах и референдуме, защиту демократических принципов и норм избирательного права и права участия в референдуме.
12 ноября в Республике Южная Осетия состоится референдум. Гражданам республики предстоит ответить на вопрос: «Согласны ли вы с тем, чтобы Республика Южная Осетия сохранила свой нынешний статус независимого государства и была признана международным сообществом?» В этот день пройдут и выборы президента республики. Референдум имеет много общего с выборами (те же участники, комиссии, наблюдатели, процедура голосования и др.), однако отличие заключается в том, что выборы - это избрание лиц, а референдум - решение вопросов. В отличие от выборов, объектом референдума является не кандидат или список кандидатов на определенную должность, а определенный вопрос, который выносится на голосование.
Референдум - это голосование по тому или иному вопросу; решения, принятые на референдуме, сами по себе обладают юридической силой, являются общеобязательными и в каком-либо утверждении не нуждаются. Согласно Конституции, референдум назначается Президентом РЮО (п. 14 ст. 50), или Парламентом РЮО (п.9 ст. 61), в порядке, уставленном Конституционным законом. В мировой политической и государственно-правовой теории и практике референдум трактуется не всегда одинаково. Термин «референдум» (от лат. referendum - то, что должно быть сообщено) означает обращение непосредственно к избирателям для решения законодательного или иного вопроса государственной жизни. Под референдумом обычно понимается принятие того или иного государственного решения, придающего ему окончательный и обязательный характер. Действующее законодательство РЮО определяет референдум как всенародное голосование граждан Республики Южная Осетия по законопроектам, действующим законом и другим вопросам государственного значения. Институт референдума позволяет оперативно решить важнейшие вопросы государственной жизни; находить варианты решения проблем, требующих выяснения мнения всего общества.
Конституционное право современных государств предусматривает различные формы референдумов и процедуры их применения. Важное, труднооценимое значение референдумов имеет строгое установление и законодательное закрепление их статуса, процедуры и порядка подведения итогов, места и роли в системе конституционного и текущего законодательства принимаемых путем референдумов нормативно - правовых актов.
В правовом аспекте референдум означает принадлежность законодательствования не только представительному органу, но и народу непосредственно. При наличии референдумов законодательствование нельзя рассматривать как исключительную прерогативу парламента. В связи с этим было бы правильно считать, что законодательная деятельность осуществляется не только парламентом, но и непосредственно самим народом путем референдума. Важно отметить, что среди вопросов, выносимых на всенародное голосование, большую долю составляют поправки, законопроекты и другие предложения, а не уже принятые законы.
Референдум часто проводится в переходные периоды развития государств, что можно наблюдать из истории становления суверенной Республики РЮО. На референдуме 19 января 1992 года более 98 процентов жителей РЮО высказались за независимость республики. Безусловно, в период становления РЮО разработка законодательной основы референдума явилась существенным шагом вперед. Закон определил порядок проведения референдума от инициативы до подведения итогов. В настоящее время порядок проведения референдумов регламентируется Конституцией, Конституционным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Республики Южная Осетия», Конституционным законом «О референдуме Республики Южная Осетия».
В референдуме имеет право участвовать каждый гражданин РЮО, достигший 18 лет. Гражданин РЮО, проживающий или находящийся в период подготовки и про ведения референдума за пределами РЮО, обладает всей полнотой прав на участие в референдуме РЮО. Не имеет права участвовать в референдуме гражданин РЮО, признанный судом недееспособным или содержащийся в местах лишения свободы по приговору суда.
В законодательстве всех государств, где предусматривается возможность проведения референдума, обычно устанавливаются пределы его допустимого использования. На голосование избирателей не могут выноситься вопросы досрочного прекращения или продления срока полномочий Президента, Парламента, о про ведении досрочных выборов Президента, Парламента, либо об отсрочке выборов.
Не могут выноситься на референдум вопросы бюджета, налогов, амнистии, вопросы о принятии чрезвычайных и срочных мер по обеспечению здоровья и безопасности населения. Вопросы, выносимые на референдум, не должны ограничивать или отменять общепризнанные права и свободы человека и гражданина и конституционные гарантии их реализации. Само решение референдума носит нормативный характер и является одним из видов нормативных правовых актов. Юридическая сила референдума в РЮО, как и во многих зарубежных странах, выше юридической силы законов, как следует из ст. 7 Конституционного закона «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Республики Южная Осетия». Неслучайно, согласно ст. 35 Конституционного закона «О референдуме Республики Южная Осетия», решения, принятые референдумом, могут быть отменены или измены только путем референдума. В большинстве стран воспрепятствовать проведению референдума может только Конституционный Суд.
Институт референдума предусмотрен конституциями более чем 20 государств. За всё время существования института референдума в Европе на национальном уровне проведено более 100 народных голосований. Во второй половине ХХ в. этот институт неоднократно использовался во Франции, Италии и других государствах Европы. Первый в современном понимании референдум впервые состоялся в Швейцарии, в Берне в XV в. С тех пор Швейцария стала одной из стран, где референдумы проводятся по очень широкому кругу вопросов (свыше 250 референдумов с даты ее образования).
Референдумы сопровождали процессы политических преобразований в государствах Восточной Европы и интеграционные процессы в Западной Европе (вступление в Европейский Союз и ратификация Маастрихтских соглашений в ряде стран должны были быть подтверждены всеобщим волеизъявлением). За время существования института референдума в Европе (исключая Швейцарию, где первый референдум был проведен в 1439 г.) на национальном уровне проведено более 100 народных голосований.
После I мировой войны институт референдума вошел в конституции ряда европейских государств. После II мировой войны был дан новый толчок процессу дальнейшего развития и совершенствования референдума практически во всех высокоразвитых странах заметно возросла интенсивность использования данного института особенно в 60-80 г.г. В настоящее время референдум предусмотрен конституциями более 20 государств. Еще в 13 он проводился, не будучи закрепленным в основном законе этих стран.
В определяющей степени роль референдума всегда связана с традициями политической культуры нации, с характером политического режима и даже (а может быть, в первую очередь) - с позицией государственного лидера. Показателен в этом плане пример де Голля, который провел свои реформы, основываясь на народном одобрении. Но как только не получил поддержки на очередном референдуме (причем, заметим, по весьма второстепенному вопросу), ушел в отставку и тем самым из политики вообще. Здесь как раз сыграли свою роль и французские традиции, особенности старой демократии, и личные достоинства де Голля, которому принципиально важно было поступать честно, не навязывая нации свою волю. Хотя этот человек вовсе не был мягкотелым: во время студенческих волнений мая 1968 года он отдал приказ на выдвижение в Париж французских танковых частей, дислоцированных в Германии. И если бы события переросли в серьезные и массовые столкновения, то армия была бы пущена в ход. Но одно дело - незаконные действия буйного меньшинства, а совсем другое - выраженная большинством нации легитимным порядком однозначная позиция.
Подобное же уважение продемонстрировала недавно и элита уже упомянутой Норвегии, включая короля, когда народ на референдуме проголосовал не так, как хотелось его правителям, по поводу вступления страны в Европейский союз.
Тем не менее, отношение к референдуму не везде однозначно. Ряд государств, например Великобритания или Германия, сдержанно относятся к институту референдума, стремятся к уменьшению использования на практике института референдума. В США, ФРГ нет единого федерального закона, и референдумы на федеральном уровне не проводятся. Причины разноречивого, а порой сдержанного отношения к референдуму видятся в утвердившемся мнении, что референдум в обществе выступает как дестабилизирующий фактор и способствует противопоставлению различных слоев общества друг другу; в мнении, что профессиональной политикой должны заниматься не дилетанты, а политики; в представлениях о приоритетах институтов представленной демократии перед институтами непосредственной демократии и т.д.
Анализ причин и факторов, обуславливающих весьма неоднозначное и противоречивое отношение к референдуму, определяет его роль и место в системе демократии, реальные возможности воздействия института референдума на конкретную политическую и социальную среду, дает возможность с достоверностью определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе. Кроме того, он дает возможность со значительной долей достоверности определить факторы, способствующие повышению эффективности референдумов в политической системе общества или, наоборот, препятствующие их усилению.
Референдум в любой стране будет политически и идеологически эффективен лишь в том случае, если он по природе своей как важный демократический институт будет правильно принят и поддержан широкими слоями населения, если общественное мнение не будет дезорганизовано ложными социальными ценностями и ему будут созданы все необходимые организационно-технические условия для про ведения и подготовки всенародного голосования.
Исторически референдум представляет собой институт прямой демократии, то есть такой, где участие в управлении государством принимает каждый гражданин непосредственно. Это прямое осуществление самим народом определенных основ государственной власти, такой способ правотворчества, когда народ выступает субъектом государственной власти непосредственно. Именно референдум обеспечивает наиболее полное участие граждан в управлении делами государства. Институт непосредственной демократии играет значительную роль в развитии инициативы граждан и является наиболее эффективным средством самовыражения народа.
В целом, напрашивается вывод: прямая демократия, особенно в кризисном обществе, в большинстве случаев невозможна без прямого народного действия. Референдум, как форма выражения общественного мнения и как способ принятия принципиально важных нормативно-правовых актов и политических решений, несомненно является достоянием не одной нации или народа, а всего человечества. Это общечеловеческая, а не узкоклассовая или тем более какая-либо групповая ценность. Разумеется, место и роль института референдума в политической системе любого общества не следует преувеличивать, а тем более абсолютизировать. Этого не следует делать и с опытом использования референдума в других странах.
За 16-летний период существования СССР первое всенародное голосование на его территории было проведено лишь однажды - 17 марта 1991 года. Была поставлена задача - выявить волю народа по одному из важнейших вопросов государственной жизни: о сохранении на территории нашей страны Союза как обновленной федерации суверенных республик и введение поста Президента России. Исторически это стало возможным благодаря тому, что 16 октября 1990 г. был принят Закон «О референдуме РСФСР», а 27 декабря 1990 г. IV Съезд народных депутатов принял Закон о всенародном голосовании (референдум СССР). Союз ССР в декабре 1991 года прекратил свое существование. Это был единственный за всю историю существования Союза ССР референдум.
Как известно, более 70% населения СССР были за сохранения единого Союза. Но как только баланс сил изменился в августе 1991 года, те же самые силы, которые требовали «демократии», немедленно отбросили итоги прямого народного волеизъявления и разрушили СССР, аннулировав результаты референдумы.
Когда новые хозяева России, стоявшие за плечами марионеточных правителей, цинично проигнорировали результаты рамочного Референдума 1991 года в его наиболее важной и существенной части, касающейся сохранения СССР, они тем самым показали не только полное пренебрежение к волеизъявлению народа, но и наглядно продемонстрировали наличие внелегитимных инструментов власти, которые реально применяются под флером псевдодемократических институтов.
Таким образом, как форма непосредственной демократии, референдум является далеко не новой формой непосредственного участия населения в решении глобальных социально-экономических или политических вопросов, в разрешении иных внутренних и межгосударственных проблем. Референдум, как и все прочие выборные процедуры, может реально изменить жизнь страны, только если он станет одним из элементов широкого и многоуровнего социально-политического действия.
Таймураз Хугаев,
Генеральный прокурор Республики Южная Осетия
