587-29-04-2008
Грузинская сторона и некоторые другие наши партнеры утверждают, что объявленные 16 апреля с.г. поручения Президента России Правительству России относительно защиты прав и интересов жителей Абхазии и Южной Осетии якобы противоречат общепризнанным принципам и нормам международного права и направлены на «аннексию» этих регионов. В этой связи считаем необходимым дать следующий комментарий.
Объявленные Россией меры по защите интересов жителей Абхазии и Южной Осетии обусловлены особой ситуацией в этих регионах. Она характеризуется тем, что ввиду неурегулированности вооруженных конфликтов Грузия не осуществляет в полной мере свою юрисдикцию на их территории, контроль там осуществляется фактическими властными структурами, при этом жители этих районов по сути лишены возможности реализовывать подчас самые элементарные права человека. Эта ситуация существует уже в течение многих лет. Между тем, жизнь в Абхазии и Южной Осетии продолжается: люди рождаются, вступают в брак, учатся, работают, торгуют и т.д. У них есть базовые, основные права, без обеспечения которых нормальная человеческая жизнь невозможна. Жители непризнанных республик и так все эти годы являются заложниками межнациональных конфликтов, которые — не будем об этом забывать — вспыхнули после того, как власти в Тбилиси упразднили автономию Абхазии и Южной Осетии, а войска Госсовета Грузии двинулись походом на Сухуми.
Сегодня осуществление фактическими властями Абхазии и Южной Осетии контроля и правового регулирования на этих территориях позволяет поддерживать элементарный порядок, осуществлять борьбу с преступностью, совершать коммерческие и бытовые сделки. Признание определенных актов этих властей не связано с признанием их статуса.
В отношении конкретных поручений Президента хотелось бы отметить следующее.
1. Признание документов, выдаваемых фактическими органами власти Абхазии и Южной Осетии.
В международном праве признается, что незаконность того или иного органа власти не влечет автоматически недействительность любых актов такого органа. Считается, что те его акты, которые являются неотъемлемым условием реализации основных прав человека, являются действительными. Речь идет, например, о регистрации актов гражданского состояния. Их непризнание с очевидностью влекло бы весьма негативные последствия для жителей соответствующей территории.
Этот тезис подтверждается судебной практикой государств (в т.ч. США, Великобритании), а также международных судебных органов, включая Международный Суд ООН и Европейский Суд по правам человека (ЕСПЧ).
Подробную аргументацию на сей счет приводит ЕСПЧ в решении 2001 г. по делу «Кипр против Турции» в отношении актов властей непризнанной «Турецкой Республики Северного Кипра»: «Для проживающих на этой территории людей жизнь продолжается. И эту жизнь нужно сделать более сносной и терпимой, она должна защищаться фактическими властями, включая и их суды; и именно в интересах жителей этой территории действия упомянутых властей ... не могут просто игнорироваться третьими странами или международными организациями... Думать иначе означало бы вовсе лишать проживающих на этой территории людей всех их прав всякий раз, когда они обсуждаются в международном контексте...».
Британский суд в решении 1978 г. по делу «Неsperides Ноtels Ltd. v. Аеgеап Тигkish Ноlidays Ltd.» констатировал следующее: «[Суды] должны анализировать реально существующее состояние дел на данной территории, чтобы определить право, которое по-настоящему эффективно и применяется на этой территории, и признавать за ним такой эффект - в отношении его влияния на физических лиц - так, как этого требуют правосудие и здравый смысл...».
Упомянем и решение суда Нью-Йорка 1933 года по делу «Salimoff & Co. v. Standard Oil of N.Y.» в контексте признания правовых актов СССР, правительство которого на тот момент не признавалось Соединенными Штатами. В этом решении суд заявил: «Суды могут не признавать советское правительство в качестве правительства де-юре... Тем не менее, они могут подтверждать, что это правительство, поддерживающее внутренний мир и порядок, обеспечивающее национальную оборону и общее благосостояние, осуществляющее связи с нашим и другими правительствами. Отказываться признавать, что советское правительство является правительством, регулирующим внутренние дела государства, означало бы придавать фикции видимость реальности, которую она не заслуживает».
В консультативном заключении Международного Суда ООН «Правовые последствия продолжающегося, несмотря на Резолюцию Совета Безопасности 276 (1970), присутствия Южно-Африканской Республики в Намибии (Юго-Восточной Африке)» 1971 года указывается:
«недействительность [правовых актов властей ЮАР в Намибии] не может касаться таких актов, как, например, регистрация рождений, смертей и браков, последствия которых могут игнорироваться лишь во вред жителям Территории». Указанная позиция Суда, как и многие другие его решения по конкретным вопросам, пользуется авторитетом при рассмотрении и других сравнимых ситуаций.
Именно этими правовыми соображениями обусловлены решения Президента Российской Федерации о признании определенных видов документов, выдаваемых физическим лицам фактическими органами власти Абхазии и Южной Осетии.
2. Контакты с фактическими властями Абхазии и Южной Осетии.
Возможность осуществления контактов с фактическими органами власти непризнанных республик вытекает из тех же норм международного права. В частности, в упомянутом консультативном заключении Международного Суда указывается: «Непризнание ... не должно влечь лишение населения ... преимуществ от международного сотрудничества».
Контакты будут направлены прежде всего на защиту прав, свобод и законных интересов российских граждан в Абхазии и Южной Осетии и будут осуществляться в торгово-экономической, социальной, научно-технической областях, в сфере информации, культуры и образования. Этот перечень показывает преимущественно гуманитарный характер предполагаемых связей. Он в целом соответствует той практике сотрудничества с непризнанными образованиями, которую применяют другие государства, в частности США. Кстати, по российскому законодательству международное сотрудничество в указанных сферах может осуществляться и на уровне субъектов Федерации.
В резолюциях Совета Безопасности ООН по грузино-абхазскому урегулированию подчеркивается необходимость «в срочном порядке обеспечить экономическое развитие в Абхазии, Грузия». Исходим из того, что в условиях той линии, которую Тбилиси реально, а не на словах проводит в отношении Сухуми, это положение резолюции может быть выполнено лишь в прямых контактах с абхазскими властями.
Необходимо отметить также, что способность абхазских органов власти принимать юридически действительные решения также косвенно признается в резолюциях Совета Безопасности ООН. В них регулярно содержатся те или иные призывы к «абхазской стороне», выполнение которых без осуществления правового регулирования едва ли возможно.
3. Признание правосубъектности абхазских и югоосетинских юридических лиц.
Данное решение продиктовано теми же соображениями. Понятно, что сотрудничество в интересах населения непризнанных республик будет находить свое конкретное наполнение в прямых связях граждан и хозяйствующих субъектов. Без признания последних такое сотрудничество вряд ли могло бы осуществляться.
4. Правовая помощь по гражданским, семейным и уголовным делам.
Россия и Грузия являются участниками заключенной государствами-участниками СНГ Конвенции о правовой помощи по гражданским, семейным и уголовным делам 1993 г., а также Конвенций Совета Европы о выдаче 1957 г., о правовой помощи по уголовным делам 1959 г. и о передаче осужденных лиц 1983 г.
Вместе с тем неспособность грузинских властей выполнять их положения в отношении Абхазии и Южной Осетии признается самой Грузией. Подтверждением этому является факт формулирования грузинской стороной соответствующих оговорок к некоторым конвенциям об их неприменении к территории Абхазии и Южной Осетии. Такие оговорки • сделаны Грузией к упомянутой Европейской конвенции 1957 г., а также к Конвенции о статусе беженцев. Европейской конвенции о международной действительности приговоров по уголовным делам. Европейской конвенции о пресечении терроризма и др.
В настоящее время, например, на территории Абхазии 35 российских граждан, отбывающих наказание в виде лишения свободы, выразили желание быть переданными для дальнейшего его отбывания в Россию. С учетом этого российская сторона обратилась к грузинской стороне с просьбой дать согласие на реализацию положений Конвенции 1983 г. (в отношении которой грузинская сторона не делала упомянутой оговорки) путем прямого взаимодействия с властями Абхазии. О ходе такого взаимодействия предполагалось информировать компетентные органы Грузии. В ответ же, как известно, последовал не просто отказ, а набор непонятных обвинений в адрес России. При этом осталось неясным, как именно видится Грузии выполнение ею международных обязательств по данной и другим упомянутым Конвенциям.
В этих условиях прямые контакты с фактическими властями остаются единственным выходом, который обеспечивает соблюдение прав и законных интересов граждан России и в целом жителей Абхазии и Южной Осетии. В отсутствие возможности оказания международной правовой помощи правам этих людей может быть нанесен существенный ущерб. В целом российская позиция в этом вопросе способствует достижению целей рассматриваемых Конвенций, а не разрушает созданные ими режимы.
5. Осуществление консульских функций.
Речь идет о том, что территориальные органы МИД России в Краснодарском крае и в Северной Осетии будут в случае необходимости осуществлять консульские функции в интересах жителей Абхазии и Южной Осетии. Исходим из того, что Россия вправе самостоятельно определять
функции своих собственных органов власти на своей собственной территории.
Таким образом, совершенно очевидно, что российские шаги направлены на обеспечение основополагающих прав жителей Абхазии и Южной Осетии, а не на установление какого-либо контроля над территориями непризнанных республик.
