Как известно, административно-территориальное районирование царской России было основано на удобстве самодержавного экономического и политического управления, на принципе игнорирования национальных интересов многочисленных народов империи в хозяйственном, политическом и культурном развитии. Российская социал-демократия же проповедовала идею права наций на самоопределение, т. е. права народов самим определять свою судьбу — свое общественно-государственное устройство в составе российского государства или вне его.
После февральской революции 1917 года остро встал вопрос о том, как устроится судьба малочисленных народов в будущем российском демократическом государстве, где самодержавная диктатура низложена и Учредительному собранию предназначалось определить и формы государственного устройства малочисленных народов на основе их права на национальное самоопределение.